Odpowiedź podsekretarza stanu

p.o. sekretarza Komitetu Integracji Europejskiej

- z upoważnienia prezesa Rady Ministrów -

na interpelację nr 2842

w sprawie tempa harmonizacji polskiego prawa ze standardami Unii Europejskiej

   Szanowny Panie Marszałku! Z upoważnienia prezesa Rady Ministrów, w związku z interpelacją pana posła Bogdana Lewandowskiego w sprawie harmonizacji prawa polskiego ze standardami Unii Europejskiej (SJB 4401-605/99), przekazuję niniejszą odpowiedź:

   1. Jakie są przyczyny tak negatywnej opinii Komisji Europejskiej na temat tempa dostosowywania polskiego prawa do wymogów UE?

   Komisja Europejska przygotowując raporty na temat poszczególnych krajów - kandydatów do Unii Europejskiej, przyjęła zasadę, że zawarte w nich oceny sytuacji ekonomicznej opierają się na badaniu zjawisk w dłuższym okresie, natomiast oceny transpozycji acquis communautaire biorą pod uwagę jedynie efekty końcowe procesu legislacyjnego, a więc uchwalone ustawy i wydane rozporządzenia, a nie prace w toku. Takie podejście zdaniem Komisji zapewnia równe traktowanie wszystkich państw stowarzyszonych i umożliwia porównanie uzyskanych przez te państwa wyników w procesie dostosowawczym.

   W rezultacie raport nie bierze więc pod uwagę ogromnego wysiłku, jaki został dokonany w Polsce w badanym okresie w dziedzinie przyspieszenia procesu legislacyjnego, który wyraża się w zaawansowanej rządowej lub parlamentarnej procedurze legislacyjnej. Zgodnie z przyjętymi założeniami brano pod uwagę jedynie postęp dostosowawczy osiągnięty w okresie od przyjęcia poprzedniego raportu do września 1999 r. Sprawia to, że oceny w nim zawarte nie uwzględniają skumulowanego dorobku z poprzednich lat, co w porównaniu z innymi państwami kandydującymi do Unii Europejskiej może stawiać Polskę w relatywnie niekorzystnej sytuacji.

   2. Dlaczego szczególnie duże opóźnienia legislacyjne dotyczą kwestii ochrony środowiska, certyfikacji oraz rybołówstwa?

   Raport Komisji Europejskiej na temat postępów Polski na drodze do członkostwa w UE z dnia 13 października 1999 r. bierze pod uwagę postęp poczyniony od momentu opracowania poprzedniego raportu z 1998 r. (10 listopada 1998). W raporcie zwraca się uwagę, czy w Polsce realizowane są reformy zapowiedziane w raporcie z 1998 r. i bada nowe inicjatywy, włączając te, które bezpośrednio odnoszą się do wdrażania priorytetów Partnerstwa dla Członkostwa. Raport zawiera wyodrębnioną część poświęconą ocenie stopnia, w jakim Polska zrealizowała priorytety krótkoterminowe i w jakim rozpoczęła realizację średnioterminowych priorytetów Partnerstwa dla Członkostwa.

   Podczas gdy ocena postępu w wypełnianiu kryteriów politycznych i przyjmowaniu acquis skupia się na tym, co zostało osiągnięte od momentu przygotowania ostatniego raportu, to ocena pod kątem ekonomicznym oparta jest na długookresowym postrzeganiu funkcjonowania polskiej gospodarki. Ocena postępu przyjmowania acquis dokonana została bardziej w oparciu o akty prawne, które zostały uchwalone, niż o te, które znajdują się na różnych szczeblach procesu przygotowawczego bądź prac parlamentarnych. Takie podejście gwarantuje jednakowe traktowanie wszystkich państw kandydujących i umożliwia dokonanie obiektywnej oceny i porównania państw w zakresie poczynionego przez nie konkretnego postępu w przygotowaniach do członkostwa.

   Raport ten został przygotowany w oparciu o informacje zebrane z wielu źródeł. Do państw kandydujących zwrócono się o zaprezentowanie informacji w sprawie postępu na drodze przygotowywania do członkostwa dokonanego przez nie od momentu przygotowania ostatniego raportu. Prezentacje te przedstawione podczas spotkań przewidzianych w ramach Układu Europejskiego, Narodowe Programy Przygotowania do Członkostwa, informacje zgromadzone w trakcie analizy acquis (przegląd prawa - screening) i negocjacji były dodatkowymi źródłami wiedzy. W trakcie przygotowań brano pod uwagę dyskusje prowadzone w Radzie, raporty i rezolucje Parlamentu Europejskiego. Komisja posiłkowała się również ocenami różnych organizacji międzynarodowych, w szczególności uważnie traktowany był wkład Rady Europy, OBWE i międzynarodowych instytucji finansowych oraz organizacji pozarządowych.

   Przepisy art. 68 i 69 Układu Europejskiego, będące podstawą dla procesu dostosowawczego, nie ustanawiają harmonogramu dostosowywania prawa polskiego do prawa Unii Europejskiej. Stąd też trudno jest mówić o opóźnieniach legislacyjnych w poszczególnych dziedzinach prawa. Raport Komisji Europejskiej ocenia jedynie postęp dokonany w przyjmowaniu i wdrażaniu w życie poszczególnych aktów prawa polskiego implementujących postanowienia acquis communautaire. Oceniane są rezultaty, nie zaś same działania, mające do nich doprowadzić. Stąd też tak niska ocena Komisji Europejskiej odnosząca się do postępów legislacyjnych w zakresie ochrony środowiska, certyfikacji oraz rybołówstwa.

   3. Jak przedstawiają się prace nad harmonizacją prawa w poszczególnych resortach?

   Narodowy Program Przygotowania do Członkostwa w Unii Europejskiej, przyjęty przez Radę Ministrów 4 maja 1999 r., jest dokumentem, który wyznacza kierunek działań dostosowawczych oraz określa harmonogram ich realizacji w latach 1998-2002 w kontekście zbliżającego się członkostwa Polski w UE. Jego treść wynika z następujących podstawowych elementów: z dotychczasowej realizacji Układu Europejskiego i stanu przygotowań w Polsce do członkostwa w Unii, opinii Komisji Europejskiej w sprawie polskiego wniosku o Członkostwo Polski w UE, unijnego dokumentu Partnerstwo dla członkostwa oraz z okresowego raportu Komisji Europejskiej na temat postępów Polski na drodze do członkostwa w UE (Regular Report 98).

   Analiza powyższych elementów pozwoliła na sprecyzowanie, a następnie zmodyfikowanie podstawowych priorytetów dostosowawczych, które zdaniem polskiego rządu będą realizowane w nadchodzących latach. Priorytety te obejmują zadania dostosowawcze w podziale na krótkookresowe, które były realizowane w 1998 r. bez dodatkowego wsparcia z funduszu PHARE oraz zadania średniookresowe - realizowane do końca 2002 r., dla których obowiązują jednolite ramy finansowe obejmujące - oprócz własnych środków budżetowych - finansowanie z programu PHARE oraz kredytów międzynarodowych instytucji finansowych. Część zadań dostosowawczych, które nie zostały zrealizowane w 1998 r., będzie kontynuowana w latach następnych. Część z nich ma charakter horyzontalny warunkujący efektywne funkcjonowanie wielu dziedzin gospodarki, pozostałe zaś dotyczą poszczególnych sektorów.

   W oparciu o zadania legislacyjne wskazane w NPPC przygotowany został ˝Harmonogram działań dostosowujących prawo polskie do prawa Unii Europejskiej - załącznik do NPPC˝ przyjęty przez Komitet Integracji Europejskiej na posiedzeniu w dniu 31 maja 1999 r. Stał się on podstawą procesu monitorowania procesu legislacyjnego. Na najbliższym - 6 grudnia 1999 r. - posiedzeniu KIE przedstawiona zostanie ˝Informacja na temat stanu prac nad zadaniami przewidzianymi w Harmonogramie działań dostosowujących prawo polskie do prawa UE do realizacji w 1999 r.˝

   4. Jakie działania zamierza pan podjąć w celu zdynamizowania prac nad aproksymacją polskiego prawa do standardów UE?

   a) W projektowanym Stanowisku Polski wobec Raportu Komisji Europejskiej nt. postępów Polski na drodze do członkostwa w UE, zawarto komentarz do krytycznych ocen w Raporcie Komisji Europejskiej. Jego zdaniem jest przede wszystkim zmobilizowanie i zdyscyplinowanie uczestników procesu adaptacyjnego. Stanowisko zawiera opis przewidywanych działań w celu nadrobienia powstałych zaległości lub poprawy istniejącej sytuacji.

   Zobowiązania te zostaną uwzględnione w zmodyfikowanym na rok 2000 Narodowym Programie Przygotowania do Członkostwa w UE, obok nowych zadań wynikających z przyjętych stanowisk negocjacyjnych oraz zmodyfikowanej wersji Partnerstwa dla Członkostwa. Jednocześnie opinie zawarte w raporcie Komisji posłużą jako podstawa opracowania planu pracy Rady Ministrów w pierwszym półroczu 2000 r. nad najważniejszymi, z punktu widzenia procesu integracji z UE, projektami aktów prawnych. Rząd zarekomenduje również parlamentowi priorytety legislacyjne.

   b) Ze względu na objętość Narodowego Programu Przygotowania do Członkostwa oraz przyjętą procedurę jego modyfikacji nie jest możliwe uczynienie go podstawowym narzędziem weryfikacji realizacji zobowiązań przyjętych w stanowiskach negocjacyjnych.Zobowiązania podejmowane w stanowiskach negocjacyjnych ulegają zmianom w trakcie procesu negocjacji. Dokument, na podstawie którego prowadzona będzie weryfikacja realizacji tych zobowiązań, podlegać będzie znacznie częstszym zmianom niż narodowy program, który dotyczy także innych działań o charakterze dostosowawczym. System ten opiera się na trzech zasadniczych elementach:

   - precyzyjnym określeniu zadań, które wynikają ze stanowiska negocjacyjnego,

   - śledzeniu terminowości ich realizacji,

   - weryfikacji zgodności projektów aktów prawnych z prawem wspólnotowym i stanowiskami negocjacyjnymi.

   Razem z projektem stanowiska negocjacyjnego i uzasadnieniem właściwy członek Zespołu Negocjacyjnego - przewodniczący Podzespołu Zadaniowego przedstawia zespołowi pisemną informację w sprawie harmonogramu i sposobu realizacji zobowiązań podjętych w tym stanowisku. Dokument ten jest następnie, wraz z przyjętym przez Zespół Negocjacyjny projektem stanowiska negocjacyjnego i uzasadnieniem, przedstawiony do akceptacji Komitetowi Integracji Europejskiej i Radzie Ministrów. Już na etapie przygotowania autorzy stanowiska negocjacyjnego przedstawiają wizję jego realizacji poprzez działania dostosowawcze, w tym podział zadań pomiędzy poszczególne ministerstwa i urzędy centralne. Informacja taka obejmuje listę aktów prawnych, które muszą zostać przyjęte lub znowelizowane, instytucji, które muszą zostać utworzone lub wzmocnione oraz dostosowań w sferze realnej. Działania te są rozpisane w harmonogramie czasowym, uwzględniającym moment rozpoczęcia i zakończenia prac w ramach ministerstwa lub urzędu wiodącego, rozpoczęcia i zakończenia uzgodnień międzyresortowych, przyjęcia przez Radę Ministrów oraz terminu zakończenia prac parlamentarnych. Za terminową realizację zadań określonych w opisanym wyżej dokumencie odpowiedzialne są wskazane w nim ministerstwa i urzędy centralne.

   c) Od maja br. odbyło się kilka specjalnych posiedzeń KIE, podczas których omawiana była sytuacja w najtrudniejszych sektorach dostosowawczych, podejmowane były stosowne decyzje i ustalane harmonogramy działań. Rada Ministrów na wniosek KIE rozpatrywała w pierwszej kolejności projekty ustaw i rozporządzeń szczególnie istotnych z punktu widzenia zobowiązań negocjacyjnych oraz realizacji priorytetów NPPC. Rząd wystąpił też kilkakrotnie z propozycjami pilnego rozpatrzenia tych projektów ustaw przez parlament. Powyższe przedsięwzięcia zaowocowały znacznym przyspieszeniem prac legislacyjnych i przekazaniem do parlamentu projektów ustaw szczególnie ważnych z punktu widzenia procesu integracji z UE, tj. m.in. pakietu ustaw tworzących zgodny z rozwiązaniami wspólnotowymi system certyfikacji i oceny zgodności, projektu ustawy o bezpieczeństwie produktu oraz projektu ustawy o wspieraniu rozwoju regionalnego. Przyspieszono procedurę legislacyjną w odniesieniu do projektów ustawy - Prawo działalności gospodarczej, o dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców, o ochronie niektórych praw konsumenta oraz odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez niebezpieczne produkty, jak również przyjęto programy i dokumenty rządowe mające na celu zaplanowanie przekształceń strukturalnych i instytucjonalnych, które są niezbędne dla spełnienia wymogów członkostwa w UE.

   d) Na posiedzeniu Komitetu Integracji Europejskiej w dniu 2 listopada przedstawiony został materiał ˝Wykaz aktów prawnych do pilnego przyjęcia w 1999 r. oraz w I połowie 2000 r.˝. Dokument ten obejmuje projekty ustaw do jak najpilniejszego przyjęcia w 1999 r. oraz do czerwca 2000 r. Powstał on w oparciu o zobowiązania negocjacyjne Polski oraz zobowiązania wynikające z Narodowego Programu Przygotowania Polski do Członkostwa w Unii Europejskiej. Po dyskusji materiał ten skierowany został do dalszych prac, polegających m.in. na uściśleniu przez resorty odpowiedzialne za przygotowanie poszczególnych projektów aktów prawnych: zakresu przygotowywanej nowelizacji aktu prawnego, uzasadnienia konieczności przygotowania projektu nowego aktu prawnego, terminarza przyjmowania projektów przez KERM, KSRM, RM. W wyniku tych prac w najbliższym czasie powstanie dokument stanowiący harmonogram prac legislacyjnych rządu na najbliższe miesiące.

   Z wyrazami szacunku

   Podsekretarz stanu

   Paweł Samecki

   Warszawa, dnia 2 grudnia 1999 r.