Odpowiedź na interpelację w sprawie systemu subsydiowania polskiego rolnictwa
Odpowiedź podsekretarza stanu
w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi
- z upoważnienia prezesa Rady Ministrów -
na interpelację nr 2885
w sprawie systemu subsydiowania polskiego rolnictwa
Szanowny Panie Marszałku! W odpowiedzi na pismo SJB 4401-626/99 z dnia 3 grudnia br. przesyłam uzgodnioną z Urzędem Komitetu Integracji Europejskiej odpowiedź na interpelację posła Jerzego Jaskierni w sprawie subsydiowania polskiego rolnictwa.
1. Jak kształtuje się w chwili obecnej poziom dotowania polskiego rolnictwa w porównaniu z rolnictwem Unii Europejskiej?
Poziom wsparcia rolnictwa mierzy wskaźnik PSE liczony dla 13 podstawowych produktów rolniczych (w UE nie jest obliczany dla wełny, a w Polsce - dla wełny i ryżu) oraz PSE ogółem uwzględniający sumarycznie wsparcie dla tych 13 produktów. Udział tych produktów (12 w Unii i 11 w Polsce) w wartości całkowitej produkcji rolniczej wynosi odpowiednio 60% dla Unii i 65% dla Polski.
Niestety nie ma jeszcze danych dotyczących 1999 r. W 1998 r. w ujęciu wartościowym PSE ogółem wyniosło w Polsce 3350 mln ECU. W Unii Europejskiej PSE było na poziomie 116 075 mln ECU. W przeliczeniu na hektar użytków rolnych wsparcie to wyniosło 181 ECU w Polsce i 895 ECU w Unii.
Porównanie poziomu protekcji rolnej w Polsce i w Unii Europejskiej, mierzonego przy pomocy PSE%, zamieszczone w tabeli 1, pozwala sformułować kilka wniosków.
Tabela 1. Porównanie poziomu wsparcia producentów wybranych produktów rolnych w Polsce i UE, lata 1986-1998 (w %)
Wyszczególnienie
1986-88
1991-93
1996-98
1997
1998
PL
UE
PL
UE
PL
UE
PL
UE
PL
UE
Pszenica
39
54
-6
56
25
46
20
44
29
56
Kukurydza
27
51
29
54
23
34
23
35
25
44
Inne zboża
17
60
-2
63
23
58
22
55
24
68
Oleiste
37
70
8
69
16
48
9
49
13
49
Cukier
35
53
28
52
43
38
36
36
49
43
Mleko
15
58
-3
57
13
53
11
50
22
57
Wołowina
29
48
-8
54
6
53
5
55
-2
62
Wieprzowina
35
13
15
12
19
4
24
2
15
8
Drób
47
23
57
22
29
19
26
19
23
15
Baranina
25
70
-5
71
11
65
11
64
10
65
Jaja
42
12
49
6
53
4
46
1
64
6
Ogółem
32
46
12
47
23
39
21
38
25
45
ródło: OECD
Po pierwsze, przeciętnie wsparcie producentów rolnych w UE jest prawie 2-krotnie (1,7) wyższe niż w Polsce. Po drastycznym spadku na początku transformacji wsparcie w Polsce wykazuje niewielką tendencję wzrostową. W 1998 r. PSE ogółem w Polsce osiągnęło wartość 25%, a w Unii 45%.
Po drugie, szczególnie niskie w stosunku do obserwowanego w Unii jest wsparcie polskich producentów nasion oleistych, mleka, wołowiny i baraniny.
Po trzecie, pomimo ogólnie niższego poziomu wsparcia rolnictwa w Polsce można wskazać kilka produktów, dla których wsparcie w Polsce jest wyższe niż w Unii. Są to: wieprzowina, drób, a przede wszystkim jaja. W 1998 r. PSE dla jaj było aż o 58 punktów procentowych wyższe niż w UE. W tym samym roku wyższe było też w Polsce wsparcie producentów cukru.
2. Czy rządowi znany jest raport OECD i jak ocenia zawarte w nim stwierdzenia dotyczące omawianej problematyki?
Informujemy, że raport OECD pt.: ˝Agricultural Policies in OECD Countries. Monitoring and Evaluation 1999˝ jest dostępny w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Jego treść była opiniowana przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Ponadto przedstawiciel resortu rolnictwa zgłaszał uwagi do ww. raportu na forum OECD. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgadza się z danymi statystycznymi i stwierdzeniami w nim zawartymi.
3. Czy w ostatnim roku zdarzyły się jakieś wydarzenia, które mogły w sposób zasadniczy oddziaływać na tendencje w zakresie dotowania rolnictwa w Polsce i Unii Europejskiej?
W 1999 r. istotnie zwiększono zakres ochrony polskiego rynku rolnego, przede wszystkim podnosząc cła na szereg produktów rolnych oraz podejmując inne działania ograniczające napływ importowanej żywności. Oprócz tego prowadzono skup interwencyjny i stosowano (w ograniczonym zakresie) subsydia eksportowe. Zwiększono stawki celne do wysokości stawek związanych na m.in. importowaną wieprzowinę (do 83,3%, maksimum 0,98 EUR/kg), pszenicę (do 70%, minimum 0,11 EUR/kg), rzepak (do 30%), masło (do 111,7%, maksimum 2,35 EUR/kg) i cukier (do 100%, minimum 0,45 EUR/kg). Jednocześnie wycofano niektóre preferencje przyznane krajom CEFTA. Dotyczyło to m.in. cukru importowanego ze Słowacji, wieprzowiny i mięsa drobiowego przywożonych z Węgier. Wprowadzono obowiązek pobierania opłat celnych dodatkowych, m.in. przy imporcie wieprzowiny, mięsa drobiowego, kwiatów ciętych i cukru.
Oprócz zmian w taryfie celnej podjęto także inne kroki ograniczające przywóz artykułów rolno-spożywczych. Wprowadzono m.in. zasadę kwartalnego podziału kontyngentów na przywóz mięsa i pszenicy oraz skrócono okres ważności pozwolenia przywozu do jednego miesiąca. Skrócono z 60 do 7 dni okres vacatio legis pomiędzy podjęciem decyzji a wprowadzeniem w życie obowiązku pobierania opłat celnych dodatkowych.
Jest zatem prawdopodobne, że PSE ogółem dla Polski w 1999 r. wzrośnie w stosunku do poziomu obserwowanego w roku 1998. W przypadku poszczególnych produktów wzrost PSE może dotyczyć: pszenicy, oleistych, cukru, mleka i wieprzowiny. Trudno natomiast stwierdzić, czy w przypadku Unii taki wzrost też będzie miał miejsce.
4. Jak te zjawiska mogą oddziaływać na proces przedakcesyjny w odniesieniu do wsi i rolnictwa?
Wzrost PSE w Polsce można traktować jako dostosowanie do WPR, a zatem nie jest to sprzeczne z procesem przedakcesyjnym. Na pewno jednak do momentu akcesji PSE w Unii będzie istotnie wyższe niż w Polsce, której nie stać na wspieranie rolnictwa na tak wysokim poziomie. Już obecnie udział tego wsparcia w PKB jest w Polsce dwukrotnie wyższy (2,8%) niż w Unii (1,4%).
Wzrost PSE jest wynikiem zwiększenia ochrony celnej. Unia Europejska w ostatnim okresie dawała wyraz swemu niezadowoleniu z powodu zwiększenia przez Polskę ochrony celnej pewnych produktów, mimo że nie były one objęte preferencjami dla UE (wieprzowina, zboże, rzepak, masło, cukier).
5. Jaki jest związek tych zagadnień ze Wspólną Polityką Rolną i jej potencjalną modyfikacją?
W Polsce wzrost PSE wiąże się ze zwiększeniem ochrony celnej i większą interwencją na rynkach rolnych. Z kolei w Unii w 1992 r. rozpoczęto obniżanie cen instytucjonalnych, aby stopniowo osiągnęły one poziom cen światowych. Jest to rekompensowane wzrostem dotacji bezpośrednich na hektar i sztukę zwierząt. Proces ten będzie kontynuowany w ramach Agendy 2000. Widać zatem, że Polski nie stać jeszcze na stosowanie w szerszym zakresie dopłat bezpośrednich, tak jak to czyni Unia.
Reforma WPR, rozpoczęta w 1992 r., spowodowała przesunięcia w strukturze wsparcia unijnego rolnictwa - wzrosła rola różnego typu dotacji kosztem podtrzymywania cen. O ile w okresie 1991-1993 udział podtrzymywania cen w PSE ogółem kształtował się na poziomie 75%, to w 1998 r. wynosił już 62%. W tym samym czasie udział dotacji bezpośrednich (na hektar i sztukę zwierząt) wzrósł ponaddwukrotnie, z 9% do 23%.
6. Jaka metodologia jest stosowana przy ustalaniu wskaźnika dotowania i czy nie powstają tu nieporozumienia wobec stosowania odmiennych kryteriów?
Do oceny skali interwencjonizmu państwowego służą w OECD cztery grupy mierników:
1. PSE (Producer Support Estimate), który obejmuje efekt krajowej polityki cenowej i celnej oraz różne płatności bezpośrednie z budżetu odnoszone do procesu produkcji lub dochodów rolniczych, jak np. płatności kompensacyjne w UE czy też dopłaty budżetowe do kredytów preferencyjnych w naszym kraju. PSE odnosi się najczęściej do całej wartości produkcji rolniczej i obliczony wskaźnik informuje o skali spadku przychodów w rolnictwie, w przypadku gdyby państwo zrezygnowało z prowadzenia polityki celnej i bezpośrednich dopłat budżetowych do rolnictwa. W przypadku wszystkich krajów - członków OECD stosowana jest identyczna metodologia przy obliczaniu PSE.
PSE w ujęciu wartościowym równe jest sumie A+B+...+H, gdzie:
A. Podtrzymywanie cen = wolumen produkcji x (cena krajowa - cena światowa), gdzie cena światowa jest ceną f.o.b. dla produktu eksportowanego lub ceną c.i.f. dla towaru importowanego;
B. Dotacje na produkcję rolniczą (wolumen);
C. Dotacje na hektar i sztukę zwierząt;
D. Dotacje wynikające z zaszłości historycznych (wypłacane na podstawie wcześniej funkcjonujących programów wspierających rolnictwo);
E. Dotacje do środków produkcji i usług świadczonych na rzecz rolnictwa;
F. Dotacje do środków produkcji połączone z wymogiem ograniczonego stosowania tychże środków;
G. Dotacje stanowiące uzupełnienie dochodów uzyskiwanych z produkcji rolniczej;
H. Inne dotacje.
PSE% = PSE w ujęciu wartościowym [(wolumen produkcji x cena krajowa) + B + C+ ... + H].
2. GSSE (General Services Support Estimate), który obejmuje wydatki budżetowe na badania i doradztwo rolnicze, szkolnictwo wyższe, służby inspekcyjne państwowe w rolnictwie, infrastrukturę, promocję i marketing.
3. CSE (Consumer Support Estimate), który obejmuje transfery od konsumenta do producenta, transfery dla konsumentów od podatników.
4. TSE (Total Support Estimate), obejmuje PSE + GSSE.
Powszechnie uważa się, że przy ocenie skali interwencjonizmu państwowego w rolnictwie najważniejsze są wielkości TSE i PSE.
W załączeniu znajdują się kopie grafów*), obrazujących powyższe odpowiedzi:
Wartość kwoty TSE (oceniającej całokształt interwencjonizmu państwa w rolnictwie) wyrażonej w procentach PKB (graf 1.1) wskazuje, że w Polsce w latach 1996-1998 wielkość ta była ok. 2,7-krotnie większa niż w krajach UE;
Kwota TSE wyrażona w USD i przeliczona na 1 osobę zatrudnioną w rolnictwie (graf 1.2) była wszakże w ocenianych latach 3-krotnie wyższa w krajach UE niż w Polsce. Obciążenie budżetu i konsumentów w Polsce kosztami polityki interwencjonizmu w rolnictwie jest więc znacznie wyższe niż w UE, ale (z uwagi na wyższe tam dochody narodowe i mniejsze relatywnie zatrudnienie) kwoty wsparcia, jakie otrzymuje ludność rolnicza, są jednak znacząco niższe;
Wskaźnik wyrażający kwotę PSE w procentach wartości krajowej produkcji rolniczej był w UE w latach 1996-1998 ok. 1,7-krotnie większy niż w Polsce (graf 1.4);
Wartość PSE wyrażona w USD i przeliczona na jedno gospodarstwo była w tym czasie w Polsce tak mała, że nie zmieściła się na grafie (graf 1.6). Tymczasem w krajach UE wartość ta wynosiła ok. 16,5 tys. USD. Pośrednio można wycenić analogiczną kwotę w Polsce na ok. 406 USD (2,5% kwoty w UE);
Stopień interwencjonizmu państwowego w polskim rolnictwie jest znacząco niższy niż w rolnictwie europejskim. Wartość PSE wyrażona w USD i przeliczona na 1 ha UR była w latach 1996-1998 (graf 1.7) ok. 3,8-krotnie wyższa niż w Polsce. W Polsce wielkość ta wynosiła 211 USD/ha, w UE - 801 USD/ha.
Reasumując, należy stwierdzić, że w opracowaniu OECD nie ma potwierdzenia opinii p. Muldera, o której pisze p. poseł J. Jaskiernia. Wypowiedź p. Muldera trzeba ocenić jako tendencyjną i fałszującą rzeczywistość.
Z poważaniem
Podsekretarz stanu
Jerzy Plewa
Warszawa, dnia 21 grudnia 1999 r.