Odpowiedź ministra spraw wewnętrznych i administracji

- z upoważnienia prezesa Rady Ministrów -

na interpelację nr 3064

w sprawie stanu przygotowania wschodniej granicy państwa przed wstąpieniem Polski do Unii Europejskiej

   Szanowny Panie Marszałku! W odpowiedzi na skierowaną do prezesa Rady Ministrów interpelację nr 3064 posłanki na Sejm RP pani Małgorzaty Okońskiej-Zaremby w sprawie stanu przygotowania wschodniej granicy państwa przed wstąpieniem Polski do Unii Europejskiej, w porozumieniu z ministrem transportu i gospodarki morskiej, ministrem finansów, sekretarzem Komitetu Integracji Europejskiej oraz z upoważnienia prezesa Rady Ministrów, uprzejmie przedstawiam następujące wyjaśnienia.

   Strategicznym celem polskiej polityki zagranicznej jest przystąpienie do Unii Europejskiej, które zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym przez rząd RP ma nastąpić w 2003 r. Trzyletnia perspektywa integracji z Unią Europejską wymaga m.in. strategicznego, systemowego podejścia do problemu zagospodarowania przyszłej wewnętrznej i zewnętrznej granicy. Po przystąpieniu Polski do UE polsko-niemiecka granica stanie się granicą wewnętrzną. Jeżeli przystąpienie Polski i Republiki Czeskiej odbędzie się w tym samym czasie, również polsko-czeska granica będzie wewnętrzną granicą Unii. Zewnętrzną granicą Unii stanie się zatem polsko-słowacka, polsko-ukraińska, polsko-litewska i polsko-rosyjska granica oraz granica morska i powietrzna. Zewnętrzna granica Unii będzie musiała zagwarantować właściwą ochronę UE przed niepożądanymi osobami i towarami, ale nie może stać się barierą pomiędzy krajami zrzeszonymi w Unii Europejskiej i pozostającymi poza jej obszarem. Podstawową przesłanką zarówno zadań związanych z rozwojem, jak i uszczelnieniem granicy zewnętrznej musi być założenie, że większość przekraczających tę granicę osób i towarów przemieszcza się w sposób legalny, zgodny z deklarowanym celem.

   W dniu 30 października 1998 r. zarządzeniem nr 75 prezesa Rady Ministrów powołany został Międzyresortowy Zespół ds. Zagospodarowania Granicy Państwowej, którego celem jest koordynacja działań naczelnych, centralnych i terenowych organów administracji państwowej, związanych z zagospodarowaniem granicy państwowej. Zespołowi przewodniczy minister spraw wewnętrznych i administracji, natomiast w jego skład wchodzą przedstawiciele ministrów: finansów, gospodarki, obrony narodowej, środowiska, skarbu państwa, spraw zagranicznych, rolnictwa i rozwoju wsi, transportu i gospodarki morskiej, zdrowia i opieki społecznej, łączności oraz sekretarz KIE, prezes RCSS, prezes UMiRM, prezes GUC, komendant główny Straży Granicznej oraz komendant główny Policji. Ponadto do udziału w pracach Zespołu zapraszani są również przedstawiciele innych organów rządowych, w tym wojewodowie.

   Dotychczas ww. Zespół przygotował i przyjął ˝Plan zagospodarowania granicy państwowej w 2000 r.˝, ˝Program zagospodarowania granicy państwowej w latach 2000-2002˝ oraz ˝Założenia strategii zagospodarowania granicy państwowej do 2010 r.˝. Plan, program i założenia strategii zostały uzgodnione ze wszystkimi zainteresowanymi organami oraz zweryfikowane pod kątem możliwości budżetu państwa w 2000 r. Wszelkie dodatkowe zadania mogą być dopisywane do każdego z tych dokumentów pod warunkiem wskazania źródeł ich finansowania. Powyższe dokumenty zostały przekazane zainteresowanym organom do realizacji.

   Wraz z rozszerzeniem Unii Europejskiej o nowe państwa członkowskie wschodnia granica Polski będzie stanowiła najdłuższą lądową granicę zewnętrzną UE, ochranianą przez jedno państwo. Wraz z odcinkiem morskim i południowo-wschodnim długość granicy zewnętrznej UE, przebiegająca wzdłuż terytorium RP, będzie wynosiła około 2200 km. Granicę zewnętrzną UE będą stanowiły również międzynarodowe porty lotnicze. W związku z powyższym Polska, biorąc na siebie odpowiedzialność za zapewnienie bezpieczeństwa przedmiotowej granicy, przy jednoczesnym zapewnieniu swobodnego przepływu osób przez granicę wewnętrzną, zgodnie z wymogami układu z Schengen, musi być do tych zadań w pełni przygotowana.

   Obecnie prowadzone są intensywne prace nad przystosowaniem Straży Granicznej do przyjęcia nowych obowiązków. Transformacja przebiega wielopłaszczyznowo i obejmuje zmiany prawne, strukturalne, kompetencyjne i logistyczne.

   Podstawowym wymogiem Unii Europejskiej, automatycznie określającym kierunek reform, jest przyjęcie przez Polskę dorobku prawnego Schengen, który po wejściu w życie traktatu amsterdamskiego stał się częścią acquis communautaire (dorobek prawny UE). Podstawę prac implementacyjnych stanowi baza danych dorobku prawnego Schengen/UE. Składa się ona przede wszystkim z dokumentów, które były przedmiotem przeglądu prawa w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, w którym brali udział przedstawiciele Straży Granicznej. Kalendarz i zakres implementacji wypracowany na podstawie screeningu (przeglądu prawa) zawarte są w stanowisku negocjacyjnym rządu RP, przedłożonym Komisji Europejskiej w październiku 1999 r. Zawiera ono zobowiązanie wprowadzenia odpowiednich regulacji wspólnotowych do końca 2002 r., bez jakichkolwiek okresów przejściowych.

   Aplikując do członkostwa w Unii Europejskiej, Polska musi dostosować do wymogów wspólnotowych nie tylko prawodawstwo, ale również cały system bezpieczeństwa. Główną linię przygotowań wytyczyły priorytety zawarte w dokumentach ˝Partnerstwo dla członkostwa˝ i ˝Narodowy program przygotowania do członkostwa˝. Korzystając z unijnych przepisów i doświadczeń służb granicznych państw członkowskich, Straż Graniczna opracowała w 1999 r. projekt ˝Strategii przekształceń i rozwoju Straży Granicznej na lata 2000-2003˝, dostosowujący formację do wymogów członkostwa w UE. Projekt dotyczy m.in. następujących procesów dostosowawczych:

   - zmiany zadań, kompetencji i struktur organizacyjnych Straży Granicznej,

   - zapewnienia systemu ochrony granicy zewnętrznej przy jednoczesnym zapewnieniu swobodnego przepływu osób przez granicę wewnętrzną, zgodnie z wymogami układu ze Schengen,

   - współpracy międzynarodowej,

   - niezbędnych działań legislacyjnych.

   Od 1997 r. realizowany jest ˝Plan uszczelniania granicy wschodniej do 2002 r.˝, który przewiduje włączenie do systemu ochrony granicy nowych strażnic. Zatem w roku 2002 przyszła zewnętrzna granica UE ochraniana będzie przez 89 strażnic. Plan realizowany jest w następujących etapach:

   1999 r. - 4 strażnice (zrealizowano),

   2000 r. - 7 strażnic,

   2001 r. - 6 strażnic,

   2002 r. - 2 strażnice.

   Ponadto plan ten przewiduje:

   - budowę systemu stacjonarnej i mobilnej obserwacji (kamery termowizyjne i noktowizyjne najnowszej generacji, czujniki mikrofalowe, laserowe i podczerwieni oraz sejsmiczne);

   - wprowadzenie do ochrony granicy państwowej 7 lekkich śmigłowców, których zadaniem będzie m.in. sprawny przerzut grup pościgowych (blokujących) i prowadzenie obserwacji terenu blokady lub pościgu;

   - wyposażenie samolotów ˝Wilga˝ do obserwacji i rejestracji zdarzeń;

   - zainstalowanie na głównych kierunkach zagrożeń sygnalizatorów przekroczenia granicy;

   - modernizację i rozbudowę sieci łączności i informatyki;

   - stworzenie zintegrowanego systemu ewidencji.

   W 1998 r. istniejącą bazę lotniczą Straży Granicznej w postaci 2 śmigłowców ˝Kania˝ uzupełniono o 5 samolotów ˝Wilga˝, z których cztery wykorzystywane są na granicy wschodniej. Ponadto planem modernizacji objęta jest również granica morska, którą planuje się wyposażyć w nowoczesne jednostki pływające i system radiolokacyjny.

   Aktualnie na granicy państwowej funkcjonują 242 przejścia graniczne, w tym 85 na granicy wschodniej. Poziom infrastruktury przejść granicznych na wschodnim odcinku jest bardzo zróżnicowany. Najkorzystniejszą infrastrurę posiadają przejścia graniczne w Bezledach, Budzisku, Sławatyczach, Koroszczynie, Korczowej oraz Medyce. Wśród niedoskonałych elementów przejść granicznych można wyliczyć:

   - stan dróg dojazdowych,

   - parkingi poza przejściami,

   - stanowiska do kontroli szczegółowych,

   - komputeryzację oraz łączność,

   - infrastrukturę sanitarną.

   W dziedzinie kontroli granicznej przepisy dotyczące służby granicznej i prowadzenia działań granicznych nie odbiegają od standardów Schengen i nie wymagają zasadniczych zmian, bowiem zgodnie z art. 6 pkt 1 porozumienia wykonawczego z dnia 19 czerwca 1990 r. do układu zawartego w Schengen w dniu 14 czerwca 1985 r. ruch graniczny podlega kontroli według prawa państwowego. Porozumieniu odpowiadają głównie następujące regulacje:

   - kontrola graniczna na lotniskach (art. 4),

   - warunki zezwalania na wjazd do RP cudzoziemcom (art. 5),

   - zasady kontroli wjazdowej cudzoziemców (art. 6 pkt 4).

   Procesowi dostosowawczemu podlega nie tylko rozwój zaplecza logistycznego i rozbudowa infrastruktury granicznej. Poważne zmiany następują również w systemie organizacyjnym i kompetencyjnym Straży Granicznej. W ramach struktury KGSG powołano m.in.:

   1) Zespół Pełnomocnika Komendanta Głównego SG ds. Integracji Europejskiej, do którego zadań należy ścisła współpraca z ekspertami Komisji Europejskiej i UE oraz koordynacja wszelkich działań SG związanych z integracją europejską,

   2) Biuro Spraw Wewnętrznych (eliminacja wszelkich nieprawidłowości w wypełnianiu obowiązków służbowych przez funkcjonariuszy SG),

   3) Inspektorat Nadzoru i Kontroli,

   4) Biuro Pełnomocnika Komendanta Głównego SG ds. Informacji Niejawnych.

   W ramach racjonalizacji struktur Straży Granicznej na odcinku południowym i zachodnim granicy państwowej zlikwidowano 3 strażnice Straży Granicznej; nastąpiło ponadto przeniesienie jednej strażnicy do sąsiedniego oddziału SG (w ramach dopasowania struktur SG do nowego podziału administracyjnego państwa). Reorganizując strukturę pionu logistycznego, zlikwidowano 4 grupy techniki i zabezpieczenia, co pozwoliło na włączenie kolejnych funkcjonariuszy do bezpośredniej ochrony granicy.

   Integracji ze strukturami europejskimi podporządkowana jest również polityka kadrowa i szkoleniowa Straży Granicznej. Jednym z głównych zadań jest uzupełnienie wakujących etatów i pozyskanie wykwalifikowanych kadr. W 1999 r. stan obsady etatowej SG wynosił 13 623 funkcjonariuszy SG (74% niezbędnego stanu etatowego). Planuje się, że po uzawodowieniu formacji służbę pełnić będzie ok. 15 tys. funkcjonariuszy. Od zapewnienia 100% obsady nowo powstających strażnic, plutonów specjalnych i kompanii odwodowych będzie w dużym stopniu zależała pełna realizacja planu uszczelniania granicy wschodniej.

   Od września 1999 r. rozpoczęto proces tworzenia 3 nowych plutonów specjalnych na przyszłej zewnętrznej granicy UE, wchodzących w skład 14 pododdziałów odwodowych, dysponujących wysokiej klasy sprzętem specjalistycznym (do tej pory na tym odcinku granicy państwowej funkcjonowało 5 plutonów specjalnych). Aktualny stan etatowy umożliwia utworzenie kolejnych 2 plutonów specjalnych.

   Planowany nowoczesny system ochrony granicy będzie wymagał właściwego finansowania zarówno ze źródeł budżetu państwa, jak i funduszy pomocowych. Finansowanie w okresie akcesji obejmować musi nakłady konieczne na dokończenie procesu uzawodowienia oraz nakłady na zmodyfikowany system szkolenia, rozbudowę i modernizację infrastruktury, w tym zwłaszcza telefonicznej, a także na wyposażenie w niezbędny sprzęt. Realizacja koncepcji funkcjonowania Straży Granicznej w ramach Unii Europejskiej wymaga radykalnego zwiększenia nakładów budżetowych (szczególnie na uzawodowienie, infrastrukturę, informatyzację). W raportach Komisji Europejskiej, dotyczących granicy wschodniej, problem niedoinwestowania formacji jest szczególnie podkreślany i stanowi jedno z głównych zagrożeń procesów dostosowawczych Straży Granicznej.

   Źródłem finansowania tego procesu powinien być budżet państwa oraz coroczne budżety Straży Granicznej, które powinny ulegać systematycznemu zwiększaniu. Dostosowanie zewnętrznej granicy do wymogów stawianych przez UE leży również w interesie wszystkich państw członkowskich i jest działaniem prowadzonym na jej rzecz. Niezbędnym elementem finansowania zamierzonych przedsięwzięć powinny być zatem zagraniczne środki pomocowe, pochodzące głównie z UE. Szacunkowe koszty przystosowania Straży Granicznej do przejęcia zadań ochrony granicy Unii Europejskiej i spełnienia standardu Schengen zostały przedstawione w załączniku nr 1 do niniejszej interpelacji.*)

   Zgodnie z informacją przekazaną przez Ministerstwo Transportu i Gospodarki Morskiej w sferze zadań tego resortu, zmierzających do zapewnienia skutecznej i efektywnej kontroli granicznej celnej, sanitarnej, weterynaryjnej, fitosanitarnej, chemicznej i radiometrycznej, znajdują się: utworzenie właściwej infrastruktury technicznej kolejowych, lotniczych i morskich przejść granicznych, wyposażenie w nowoczesne urządzenia i sprzęt oraz dostosowanie dojazdów drogowych do przejść granicznych do wymaganych standardów.

   W ramach dotychczasowych statutowych działań w ostatnim okresie zrealizowano m.in. następujące przedsięwzięcia finansowe z udziałem funduszy PHARE:

   1) na granicy wschodniej:

   - budowę myjni wagonów towarowych wraz z oczyszczalnią ścieków na kolejowej stacji granicznej w Małaszewiczach (w latach 1997-1998),

   - pierwsze zadania modernizacji kolejowego przejścia granicznego w Przemyślu (w latach 1995-1998),

   - modernizację drogi dojazdowej nr 66 Białystok- Bobrowniki-granica państwa na odcinku Grabówka-Widły - 8,3 km (1998-1999),

   - modernizację drogi dojazdowej (nr 2) do przejścia granicznego w Terespolu na dł. 3,6 km (1998-1999),

   - modernizację drogi dojazdowej nr 817 na odcinku Wisznice-Sławatycze o dł. 21 km (1996-1998),

   - budowę drogi dojazdowej do przejścia nr 817 Korczowa-Krakowieć (1995-1998);

   2) na granicy ze Słowacją:

   - modernizację kolejowego przejścia granicznego Zwardoń-Skalite (1995-1999),

   - modernizację drogi dojazdowej nr 944 Bielsko-Biała-Żywiec-Zwardoń (w założeniu utworzenie na tym odcinku drogi ekspresowej) - w latach 1995-1999).

   Za podstawowe cele opracowanej ˝Narodowej strategii rozwoju transportu na lata 2000-2006˝ uznano przygotowanie transportu do warunków członkostwa w Unii Europejskiej i dostosowanie mechanizmów funkcjonowania transportu do standardów i wymagań UE, przy wykorzystaniu jej funduszy strukturalnych i funduszy spójności. Za priorytety realizacyjne uznano:

   - modernizację systemu drogowego i kolejowego głównie w korytarzach o znaczeniu paneuropejskim w dostosowaniu do standardów technicznych, uzgodnionych w umowach międzynarodowych (AGR, AGC/AGCT, AGN), w tym usuwanie wąskich gardeł oraz zwiększenie przepustowości podstawowych ciągów komunikacyjnych i poprawa stanu bezpieczeństwa transportu,

   - podniesienie nośności sieci dróg o znaczeniu międzynarodowym do 115 kN/oś,

   - powiązanie oraz harmonizację krajowej sieci transportowej z sieciami europejskimi,

   - rozbudowę i modernizację istniejących przejść granicznych.

   W ramach programu ˝Zagospodarowania granicy państwowej w latach 2000-2002 na granicy z obwodem kaliningradzkim, z Białorusią i Ukrainą przewidziano wykonanie następujących ważniejszych zadań:

   - modernizację kolejowych przejść granicznych: Braniewo-Mamonowo i Skandawa-Żeleznodorożnyj na granicy z obwodem kaliningradzkim; Kuźnica Białostocka-Łosośna (I etap) i Terespol/Małaszewicze- Brześć na granicy polsko-białoruskiej; Dorohusk-Jahodyn, Hrubieszów-Izów i Przemyśl/Medyka-Mościska (kontynuacja) na granicy polsko-ukraińskiej,

   - budowę drogowych mostów granicznych przez rzekę Bug w Dorohusku i Kukurykach,

   - modernizację dróg dojazdowych: nr 66 Białystok-Bobrowniki-granica państwa (kontynuacja), nr 2 - obejście Terespola, nr 871 na odcinku Duńkowice-granica państwa (kontynuacja) i nr 944 Bielsko-Biała-Żywiec-Zwardoń (kontynuacja).

   Kwestia przygotowania granicy wschodniej do pełnienia roli granicy zewnętrznej UE pozostaje również jednym z najważniejszych zadań stojących przed organami nadzorowanymi przez ministra finansów, do których należy m.in. prezes Głównego Urzędu Ceł. Administracja celna podjęła stosowne działania, mające na celu wszechstronne przygotowanie do pełnienia nowych obowiązków na przyszłej granicy zewnętrznej UE. Przyjęta przez Radę Ministrów w dniu 19 października 1999 r. ˝Strategia działania polskiej administracji celnej do 2002 r.˝ określa podstawowe i wyspecyfikowane zadania stojące przed administracją celną w okresie przedakcesyjnym. Powołany powyżej dokument zakłada, że organizacyjne przygotowanie administracji celnej do funkcjonowania na przyszłej granicy zewnętrznej Unii Europejskiej wymaga podjęcia m.in. takich działań, jak:

   a) realizacja inwestycji budowlanych i odpowiedniego wyposażenia urzędów celnych obsługujących granicę wschodnią,

   b) przygotowanie organizacyjne do obsługi nowych przejść granicznych na granicy wschodniej i północnej oraz wzmocnienia przejść tam funkcjonujących,

   c) wykorzystanie kadr znajdujących się obecnie na granicy zachodniej i południowej.

   Jednym z ważnych elementów systemu ochrony przyszłej granicy wschodniej UE będzie budowa nowych (Koroszczyn i Przemyśl) oraz odpowiednie doposażenie w sprzęt już istniejących laboratoriów celnych (Białystok). ˝Strategia...˝ przewiduje ponadto zwiększenie obsady placówek znajdujących się na granicy wschodniej i północnej o 1000 etatów (500 etatów zostanie uzyskanych w wyniku zmniejszenia zatrudnienia na granicy zachodniej i południowej, natomiast 500 osób o najwyższych i specjalistycznych kwalifikacjach zostanie przeniesionych z granicy zachodniej).

   Szacunkowe koszty organizacyjnego przygotowania administracji celnej do funkcjonowania na przyszłej granicy zewnętrznej UE, połączone z reorganizacją granicy zachodniej RP w latach 2000-2002, wynoszą 109 250 000 zł (łącznie ze środkami pomocowymi i pozabudżetowymi).

   Zgodnie z zawartym w Narodowym programie przygotowania do członkostwa (NPPC) priorytetem 3.7.1.3. ˝Dostosowania systemu ochrony granicy państwowej do wymogów wspólnotowych˝ zakres prac dostosowawczych wynika z niewystarczającej infrastruktury granicznej oraz niedoinwestowania Straży Granicznej. W związku z powyższym konieczne jest:

   a) zapewnienie skutecznej ochrony przyszłej granicy zewnętrznej UE poprzez rozbudowę infrastruktury granicznej, wzmocnienie kadrowe, modernizację wyposażenia, a także wprowadzenie nowej strategii ochrony granicy,

   b) przygotowanie do ochrony wewnętrznej granicy UE poprzez wzmocnienie kadrowe służb operacyjnych, system szkoleń specjalistycznych, wyposażenie w nowoczesny sprzęt techniczny, wdrożenie nowego systemu ochrony granicy,

   c) dostosowanie granicznych przejść lotniczych do roli przejść na granicach zewnętrznych UE,

   d) ukształtowanie nowego systemu współpracy Straży Granicznej ze służbami granicznymi państw UE poprzez wprowadzenie nowych regulacji prawnych, realizację programu szkoleń specjalistycznych,

   e) ujednolicenie procedur kontrolnych zgodnie z wymogami układu z Schengen,

   f) poprawa skuteczności kontroli ruchu granicznego przy jednoczesnym zapewnieniu jego płynności, poprzez stworzenie systemu wczesnego ostrzegania (analizującego dane z rozpoznania własnego oraz informacje uzyskane od służb krajowych i zagranicznych,

   g) stworzenie kompatybilnych systemów łączności, informatyki i wymiany informacji poprzez wyposażenie w nowoczesny sprzęt.

   Realizacja priorytetu 3.7.1.3. ma doprowadzić do zapewnienia szczelności i bezpieczeństwa zewnętrznej granicy UE oraz swobodnego przepływu osób, zgodnie z wymogami UE/Schengen. Instytucją koordynującą realizację tego priorytetu jest MSWiA, natomiast wykonawczą Straż Graniczna.

   Na konieczność wzmocnienia wysiłków na rzecz przygotowania wschodniej granicy państwa Komisja Europejska wskazuje również w dokumencie ˝Partnerstwo dla członkostwa˝, w którym za jeden z priorytetów średnio- i krótkoterminowych uznano przyjęcie i wdrożenie narodowej, zintegrowanej strategii zarządzania granicami, ze szczególnym uwzględnieniem potrzeb finansowych na granicy wschodniej. W załączniku nr 2*) została przedstawiona informacja nt. wykorzystania środków z funduszu PHARE, służących wsparciu realizacji zobowiązań wynikających z tzw. III filaru (wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne).

   Na zakończenie pragnę poinformować, że w dniu 17 stycznia 2000 r. Zespół ds. zagospodarowania granicy państwowej przyjął dokument pod nazwą ˝Strategia zintegrowanego zarządzania granicą˝, który w dniu 26 stycznia br. został również przyjęty przez Komitet Integracji Europejskiej. W dniu 2 lutego 2000 r. dokument ten został zaprezentowany Komisji Europejskiej, gdzie uzyskał bardzo wysoką ocenę. W następnym etapie ww. strategia zostanie przedstawiona Radzie Ministrów. Dokument ten będzie służył m.in. jako podstawa przyznania środków pomocowych (PHARE) i środków przedakcesyjnych na realizację zapisanych w nim zadań. Natomiast w dniu 16 lutego 2000 r., podczas pierwszego dnia obrad 71 posiedzenia Sejmu, Sejm przyjął do wiadomości następujące, przedstawione przez Radę Ministrów, dokumenty:

   1) ˝Narodowy program przygotowania do członkostwa w Unii Europejskiej˝ (NPPC),

   2) Raport z realizacji w 1998 r. ˝Narodowego programu przygotowania do członkostwa w Unii Europejskiej˝ (druk nr 1194).

   Z poważaniem

   Minister

   Marek Biernacki

   Warszawa, dnia 2 marca 2000 r.