Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów

- z upoważnienia prezesa Rady Ministrów -

na interpelację nr 313

w sprawie strat poniesionych przez Polskę w wyniku wydania restrykcyjnych zarządzeń do ustawy o cudzoziemcach

   W związku z przekazaną interpelacją pana posła Jerzego Wenderlicha, nadesłaną przy piśmie nr SPS-0202-308/310-311/313/98 z dnia 16 marca 1998 r. uprzejmie informuję pana marszałka, co następuje:

   1. Nie można zgodzić się z tezą postawioną przez pana posła, iż rząd RP swoimi decyzjami naraził Polskę na straty. Do zadań władzy wykonawczej należy wykonanie uchwalonej przez parlament poprzedniej kadencji ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach (DzU nr 114, poz. 739), która zastąpiła ustawę o cudzoziemcach z 1963 r. Przepisy wykonawcze wydane na podstawie tego aktu nie przekraczają ram wyznaczonych przepisami ustawowymi.

   Nowa ustawa o cudzoziemcach (art. 2 ust. 1) przewiduje priorytet stosowania umów międzynarodowych w sprawach w niej uregulowanych. Jedną z takich umów jest umowa bilateralna zawarta w Warszawie w dniu 13 grudnia 1979 r. pomiędzy rządem PRL i rządem ZSRR o wzajemnych podróżach bezwizowych obywateli obu państw (DzU z 1980 r. nr 13, poz. 41 i 42) wraz z podpisanym w tym samym dniu Protokołem (nie publikowanym). Obecnie umowa obowiązuje w stosunkach z Federacją Rosyjską, Republiką Białoruś, Gruzją, Azerbejdżanem, Turkmenistanem, Kyrgyzstanem, Tadżykistanem, Kazachstanem i Armenią.

   Nowa ustawa o cudzoziemcach jest zgodna ze standardami przyjętymi przez państwa Europy Zachodniej (a także przez USA, Kanadę i Australię), a w pewnym zakresie jest bardziej liberalna w stosunku do rozwiązań obowiązujących w niektórych z tych państw, np. w Wielkiej Brytanii, Szwajcarii i we Włoszech (dotyczy to zwłaszcza przepisów migracyjnych).

   Wejście w życie ustawy o cudzoziemcach nie spowodowało bezpośrednio zmiany zasad ruchu osobowego pomiędzy RP a państwami, w stosunkach z którymi obowiązuje umowa z 1979 r. Uporządkowała ona natomiast niektóre nieprecyzyjnie dotychczas interpretowane pojęcia np. dokumentu turystycznego (tzw. vouchera), dając tym samym podstawę do stosowania nowej wykładni w tym zakresie. Ta nowa wykładnia niewątpliwie wywarła wpływ na ograniczenie ruchu osobowego na wschodniej granicy Polski, a tym samym zmniejszenie obrotów w tzw. handlu przygranicznym i związanym z nim ˝otoczeniu˝ gospodarczym.

   Podobnie jak przed wejściem w życie nowej ustawy o cudzoziemcach podróże turystyczne mogą odbywać się na podstawie dokumentów podróży i dokumentów turystycznych, tzw. voucherów. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 4 tej ustawy dokument turystyczny powinien potwierdzać rezerwację i opłacenie w RP zakwaterowania i wyżywienia, czyli potwierdzać turystyczny charakter pobytu. Eliminuje to zatem z obrotu fałszywe lub fikcyjne dokumenty, które nie zapewniały ich posiadaczom żadnych świadczeń, a faktycznie stanowiły podstawę do przekraczania granicy polskiej jakoby w celu turystycznym.

   Poczynając od dnia 27 grudnia 1997 r. Straż Graniczna, realizując przepisy ww. ustawy, nie zezwala na przekroczenie granicy państwowej obywatelom Rosji i Białorusi (ale także innych państw, w stosunkach z którymi obowiązuje umowa z 1979 r.), którzy deklarują turystyczny charakter podróży, a nie posiadają dokumentów turystycznych spełniających powyższe wymagania. Została więc przyjęta przez Straż Graniczną wykładnia dokumentu turystycznego (vouchera) spójna z nową regulacją ustawową.

   Nowym uregulowaniem wynikającym wprost z ustawy o cudzoziemcach jest natomiast obowiązek rejestracji zaproszeń, który oczywiście mógł także wpłynąć na osłabienie dynamiki ruchu osobowego.

   2. Niezależnie od regulacji przyjętych przez Polskę w zakresie ruchu granicznego (ustawa o cudzoziemcach) wpływ na ograniczenie ruchu turystycznego na granicy wschodniej oraz obrotów na bazarach i targowiskach w kraju mogły wywrzeć regulacje przyjęte przez władze Republiki Białoruś i Federacji Rosyjskiej.

   Z dniem 4 sierpnia 1997 r. władze Republiki Białoruś wprowadziły zmiany w zasadach przywozu towarów na swoje terytorium. Zgodnie z nimi wolne od cła są towary przywożone przez osoby fizyczne, jeżeli ich wartość nie przekracza 1000 USD oraz ich ilość nie wskazuje na przeznaczenie handlowe. Przed zmianą tych zasad wolne od cła były przywożone towary, jeżeli ich wartość nie przekraczała 2000 USD.

   Od niektórych towarów, nawet jeżeli ich wartość lub ilość mieści się w określonych granicach, cło jest pobierane obligatoryjnie, np. w przypadku mebli stawka celna wynosi 50%. Odzież obciążona jest obligatoryjnym cłem, którego stawka wynosi 30%. Ponadto każdy przypadek jest indywidualnie analizowany przez białoruskie służby celne.

   Uchwała Rządu Federacji Rosyjskiej z 19 grudnia 1997 r. wprowadziła od 1 lutego 1998 r. częściową zmianę stawek celnych na towary wwożone na teren Rosji. Zgodnie z tą uchwałą wprowadzono nowe zasady obliczania ceł dla szeregu towarów, w tym przede wszystkim dla towarów rolno-spożywczych.

   Określenie minimalnych kwot cła za kilogram towaru ma przeciwdziałać zjawisku zaniżania wartości celnej towarów.

   Rozwiązania powyższe wpłynęły na ograniczenie zainteresowania kontrahentów rosyjskich zakupem niektórych towarów w Polsce, gdyż kwoty opłat celnych zmniejszają w znacznym stopniu opłacalność takiego importu.

   3. Odnotowuje się różne oceny obecnej sytuacji na wschodnim odcinku granicy państwowej. Przedstawiciele Unii Europejskiej stwierdzają, iż Polska przed przystąpieniem do Unii będzie musiała jeszcze bardziej zaostrzyć warunki przyjmowania na swoje terytorium obywateli Rosji, Białorusi czy Ukrainy, ze względu na konieczność przyjęcia unijnego prawa wizowego. Trzeba pamiętać, iż ˝uszczelnienie˝ granicy wschodniej Polski staje się konieczne, gdy weźmiemy pod uwagę fakt, iż w niedalekiej przyszłości stanie się ona wschodnią granicą Unii.

   Traktat Amsterdamski wprowadzając nowe rozwiązania prawne dotyczące cudzoziemców wymógł określoną organizację struktur i polityki Unii w tej sprawie. Traktat ten przenosi wszelkie zagadnienia związane z polityką wizową, azylową, imigracyjną i inne, dotyczące swobody przemieszczania się osób, do filaru wspólnotowego. Rada Europejska otrzymała 5 lat od daty wejścia w życie tego traktatu na ustanowienie wspólnych reguł i procedur dotyczących wiz i przekraczania granic zewnętrznych. Należy przy tym pamiętać, że Unia nie wprowadza tych zmian od podstaw, lecz ma już pokaźny dorobek w zakresie problematyki ruchu granicznego i polityki wizowej (przykładem może być Układ z Schengen, włączony przez Traktat Amsterdamski do dorobku unijnego).

   Od początku lat dziewięćdziesiątych, kiedy to Polska przyjęła nowe założenia polityki zagranicznej, ukierunkowane na integrację ze strukturami europejskimi, oczywiste było, że im będziemy bliżej realizacji tych założeń, tym bardziej polskie prawo i praktyka jego stosowania będą musiały być dostosowane do europejskich standardów.

   4. Rząd RP mając świadomość znaczenia problemów związanych z wdrożeniem omawianej ustawy o cudzoziemcach powołał Zespół Międzyresortowy ds. Oceny Aspektów Gospodarczych Stosowania Ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o Cudzoziemcach. Uwzględniając szereg elementów zawartych w raporcie sporządzonym przez ten zespół Rada Ministrów zaleciła, ażeby właściwe naczelne organy administracji rządowej podjęły działania w zakresie:

   - opracowania propozycji usprawnienia procedury i obniżenia kosztów wydawania wiz przy przekraczaniu granicy przez obywateli państw byłego ZSRR (kompetencja ministra spraw zagranicznych),

   - przeglądu uregulowań prawnych pod kątem ograniczenia barier w ruchu bezwizowym turystów z państw byłego ZSRR (kompetencja ministra spraw wewnętrznych i administracji),

   - stworzenia podstaw prawnych do zwrotu podatku VAT na granicy dla turystów dokonujących zakupów w Polsce (kompetencja ministra finansów).

   Działania te zostały niezwłocznie podjęte, w wyniku czego:

   - Minister spraw zagranicznych przygotował propozycję obniżenia opłat za udzielanie wiz obywatelom Rosji i Białorusi przez polskie przedstawicielstwa dyplomatyczne i urzędy konsularne w tych państwach. MSZ zakłada, że obniżenie opłat zwiększy zainteresowanie obywateli Rosji i Białorusi możliwością przyjazdów do Polski na podstawie wiz i w konsekwencji przyczyni się do przynajmniej częściowego odbudowania wcześniejszych wielkości ruchu osobowego. Przewiduje się, że w skali roku liczba wniosków wizowych składanych w 6 polskich placówkach w Rosji i na Białorusi może wynieść kilkaset tysięcy. Jednocześnie MSZ przygotowało już harmonogram realizacji procedury wdrożenia omawianej propozycji. Wydawanie tanich wielokrotnych wiz pobytowych w obu krajach mogłoby się rozpocząć po upływie 11 tygodni. Wdrożenie propozycji MSZ wymaga jednak podjęcia odpowiednich przedsięwzięć organizacyjnych w placówkach zagranicznych.

   - Minister spraw wewnętrznych i administracji w czasie narady z wojewodami w dniu 25 lutego 1998 r. polecił, aby dokonali oni, w ramach możliwości urzędów wojewódzkich, zmian organizacyjnych i etatowych w celu wzmocnienia komórek organizacyjnych odpowiedzialnych za wydawanie wiz i rejestrację zaproszeń. Ponadto, w dniu 13 marca br. zorganizowano i przeprowadzono szkolenie kadry kierowniczej urzędów wojewódzkich odpowiedzialnych za sprawy cudzoziemców, z udziałem przedstawicieli MSZ, w trakcie którego dokonano wyczerpującego omówienia umowy z 1979 r. o wzajemnych podróżach bezwizowych pomiędzy ZSRR a PRL w kontekście ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach. MSWiA podjęło także prace studyjne nad komputerowym systemem wydawania wiz i rejestracji zaproszeń, którego pełne wdrożenie w urzędach wojewódzkich będzie jednak wymagać dłuższego czasu.

   - W Ministerstwie Finansów został już opracowany projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług (VAT) oraz o podatku akcyzowym wprowadzający możliwość zwrotu VAT przy wywozie towarów z polskiego obszaru celnego. Projekt ten został zaakceptowany w ostatnim czasie przez rząd.

   W świetle powyższego trudno jest zgodzić się z sugestią pana posła Jerzego Wenderlicha, iż podejmowane działania są opieszałe.

   5. W oparciu o aktualne rozpoznanie skutków, jakie w sferze gospodarczej wywarło stosowanie nowych regulacji prawnych dotyczących cudzoziemców należy podkreślić, iż wprowadzenie w życie nowych przepisów nie zostało poprzedzone przygotowaniem symulacji konsekwencji ekonomicznych i społecznych związanych z jej praktycznym stosowaniem. Nikt dotychczas nie oszacował strat gospodarki polskiej, powstałych w latach ubiegłych z powodu prowadzenia nielegalnego handlu przez cudzoziemców oraz związanej z tym szarej strefy polskiej gospodarki, niepłacenia lub zaniżania podatków, niepłacenia składek ZUS, nieujawniania faktu zatrudnienia itd. Niemniej ze względu na fakt, iż wstępne analizy potwierdzają istnienie związku przyczynowego pomiędzy wprowadzeniem ustawy w życie a obserwowanym zjawiskiem spadku obrotów handlowych w strefie przygranicznej i w centrum kraju, prowadzone są obecnie międzyresortowe konsultacje związane z badaniami ekonomicznymi, marketingowymi i strukturalnymi zjawiska.

   Z wstępnych analiz dokonanych w ostatnich miesiącach przez Rządowe Centrum Studiów Strategicznych wynika, że wdrażanie nowej ustawy o cudzoziemcach spowodowało między innymi:

   - spadek obrotów rzędu 30-80% na bazarach związanych z handlem transgranicznym ze wschodem w okresie pierwszych miesięcy tego roku (w zależności od lokalizacji targowiska oraz branży),

   - zmniejszenie zatrudnienia i ograniczenie działalności w sektorze małych i średnich przedsiębiorstw, zarówno wytwarzających na potrzeby handlu transgranicznego, jak i zajmujących się samym handlem,

   - ograniczenie popytu na kupowane przez Rosjan i Białorusinów produkty zakładów odzieżowych, obuwniczych, meblarskich, zmechanizowanego sprzętu gospodarstwa domowego i artykułów pochodzenia rolniczego oraz materiałów budowlanych,

   - istotne skutki dla rejonów, w których rozwój handlu targowiskowego miał istotne, czy wręcz decydujące znaczenie dla procesów transformacji i łagodzenia towarzyszących im niekorzystnych zjawisk społecznych,

   - zmniejszenie wpływów dewizowych z nie rejestrowanej wymiany przygranicznej; wpływy te mają tymczasem duże znaczenie w kształtowaniu bilansu płatniczego RP. Przykładowo można podać, że cudzoziemcy w I półroczu 1997 r. wydali na zakup towarów i usług 4468,5 mln zł (wzrost o 16,4% w stosunku do analogicznego okresu w roku 1996); wydatki te stanowiły 74,4% wszystkich wydatków poniesionych przez cudzoziemców.

   Konieczne jest jednak odnotowanie także takich pozytywnych zjawisk, jak:

   - sukcesywne ograniczanie szarej strefy przy zachowaniu znaczenia handlu w życiu gospodarczym,

   - cywilizowanie handlu transgranicznego.

   6. Niezrozumiałe jest natomiast ostatnie pytanie pana posła dotyczące możliwego związku przyczynowego między wprowadzeniem nowych regulacji prawnych dotyczących cudzoziemców, a wzrostem przemytu i handlu narkotykami. Jak wynika z aktualnych danych Głównego Urzędu Ceł, w I kwartale br. nastąpił kilkunastoprocentowy spadek liczby podróżnych w porównaniu z analogicznym okresem 1997 r. Jednocześnie w urzędach celnych rozmieszczonych na wschodniej granicy wzrosła o 4% ilość wszczynanych postępowań karnych skarbowych, związanych z naruszeniem przepisów celnych (wartość zajętych towarów i środków płatniczych wzrosła o 96%). Dane te pozwalają na postawienie tezy, że uporządkowanie ruchu osobowego i jego częściowe zmniejszenie umożliwiły organom celnym skuteczniejsze i efektywniejsze działanie w sferze zwalczania przestępczości celnej.

   Podsumowując powyższe wyjaśnienia, pragnę zapewnić, iż Rada Ministrów doceniała i docenia wagę omawianego problemu dla naszej gospodarki i wszystkich zainteresowanych podmiotów. Podjęte już decyzje zmierzające do złagodzenia niektórych przepisów wykonawczych do ustawy o cudzoziemcach powinny po ich wdrożeniu w życie złagodzić te niekorzystne skutki zaistniałe w handlu transgranicznym, które zostały już zidentyfikowane.

   Podsekretarz stanu

   Jan Wojcieszczuk

   Warszawa, dnia 7 kwietnia 1998 r.