Odpowiedź ministra środowiska

na interpelację nr 3476

w sprawie sytuacji Straży Ochrony Przyrody

   Szanowny Panie Marszałku! Odpowiadając na pismo: SPS-0202-3476/00 z dnia 10 marca br. dotyczące interpelacji nr 0928/03/2000 pani Ireny Marii Nowackiej - posłanki na Sejm RP, w sprawie Straży Ochrony Przyrody przedkładam poniższe wyjaśnienie.

   Straż Ochrony Przyrody funkcjonowała w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody (DzU nr 25, poz. 180 z późn. zm.). Art. 8 ust. 1 wspomnianej ustawy upoważnił ministra leśnictwa i przemysłu drzewnego do powołania, w porozumieniu z ministrem administracji publicznej, w drodze rozporządzenia, specjalnych straży ochrony przyrody. Rozporządzenie ministra leśnictwa i przemysłu drzewnego z dnia 30 kwietnia 1957 r. w sprawie Straży Ochrony Przyrody powoływało jedną Straż Ochrony Przyrody, określało jej obowiązki i uprawnienia. Rozporządzenie to upoważniało prezydium rady narodowej do tworzenia na terenie województwa Straży Ochrony Przyrody z własnej inicjatywy lub na wniosek wskazanych w powyższym rozporządzeniu stowarzyszeń: Ligi Ochrony Przyrody, Polskiego Towarzystwa Turystyczno-Krajoznawczego, Polskiego Związku Łowieckiego, Polskiego Związku Wędkarskiego, Klubu Wysokogórskiego, a także na wniosek dyrektora parku narodowego lub dyrektora przedsiębiorstwa lasów państwowych. Członkiem Straży Ochrony Przyrody, w myśl tego rozporządzenia, mógł być tylko członek ww. stowarzyszeń.

   Na podstawie wyżej cytowanego rozporządzenia członek straży został uprawniony do:

   - instruowania o obowiązujących przepisach z zakresu ochrony przyrody osób przebywających na terenie obszarów i obiektów chronionych,

   - legitymowania osób wykraczających przeciwko przepisom o ochronie przyrody, a w razie odmowy okazania legitymacji lub jej nieposiadania - do doprowadzenia osób do najbliższego organu MO,

   - odbierania za pokwitowaniem przedmiotów uzyskanych z naruszeniem przepisów o ochronie przyrody oraz narzędzi służących do uzyskania tych przedmiotów,

   - składania zawiadomień do organów powołanych do ścigania czynów, stanowiących naruszenie przepisów o ochronie przyrody o ujawnieniu takich czynów,

   - nakładania i ściągania grzywien w drodze mandatów karnych za wykroczenia popełnione w zakresie ochrony przyrody.

   Na mocy powyższego rozporządzenia członkami Straży Ochrony Przyrody mogli być tylko członkowie wymienionych w rozporządzeniu z dnia 30 kwietnia 1957 r. w sprawie Straży Ochrony Przyrody, enumeratywnie organizacji, które na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody z dnia 7 kwietnia 1949 r. mogły współdziałać w organizacji straży ochrony przyrody i wówczas ponosić koszty jej utrzymania.

   Upoważnienie do tworzenia Straży Ochrony Przyrody nie dawało prawa do wyposażenia formacji społecznych w instrumenty represyjne w stosunku do obywateli. Dawało możliwość jedynie do współdziałania z profesjonalnymi strażami przyrody. Powyższe rozporządzenie już pod rządami starej ustawy o ochronie przyrody przekraczało delegację ustawową i było sprzeczne z wówczas obowiązującą Konstytucją PRL z dnia 22 lipca 1952 r. (DzU nr 33, poz. 232), jednak nikt nie kwestionował takich uregulowań prawnych.

   Pomimo tego, iż członkowie Straży Ochrony Przyrody wyposażeni byli w tak szeroko rozumiane instrumenty represyjne, nie byli funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu art. 120 § 11 Kodeksu karnego. Tak więc w przypadku wyrządzenia przez członka Straży Ochrony Przyrody szkody na skutek niezgodnego z prawem działania, wyłączona jest odpowiedzialność skarbu państwa określona w art. 418 Kodeksu cywilnego. Ze względu na fakt, iż członkowie Straży Ochrony Przyrody nie byli funkcjonariuszami państwowymi, a osobami działającymi społecznie, nie było prawnych możliwości dochodzenia prawdy bądź sprawdzenia zachowania zbyt represyjnego członków SOP w przypadku bezpodstawnego zabierania płodów runa leśnego lub innych czynności.

   Dnia 12 grudnia 1991 r. weszła w życie nowa ustawa o ochronie przyrody z 16 października 1991 r. (DzU nr 114, poz. 492 z późn. zm.). Na podstawie art. 64 ww. ustawy do czasu wydania przepisów wykonawczych do niniejszej ustawy zachowują moc przepisy dotychczasowe, jeżeli nie są sprzeczne z tą ustawą. Przepis ten nie mógł być zastosowany wobec rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 1957 r. w sprawie Straży Ochrony Przyrody. Unormowania w zakresie tak tworzenia Straży Ochrony Przyrody, jak i jej funkcjonowania w nowej ustawie odbiegają w sposób zasadniczy od regulacji zawartych w starej ustawie. Tak więc wejście w życie z dniem 12 grudnia nowej ustawy o ochronie przyrody spowodowało uchylenie przepisów starej ustawy o ochronie przyrody oraz wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych dotyczących Straży Ochrony Przyrody. Ustawa z 16 października 1991 r. w art. 48 zawiera zapis dotyczący Straży Ochrony Przyrody. Ze względu na ten zapis środowiska zainteresowane dalszą działalnością Straży Ochrony Przyrody uzasadniają swoje postulaty dotyczące dalszego funkcjonowania tej organizacji. Środowiska te chcą, aby na podstawie art. 48 ust. 1 zatwierdzić istnienie Straży Ochrony Przyrody. Na podstawie zapisu art. 48 ust. 1 minister ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa na wniosek organizacji społecznych zainteresowanych ochroną przyrody może im powierzyć tworzenie Straży Ochrony Przyrody. Zapis ten nie przesądza faktu, że Straż Ochrony Przyrody ma być tą samą organizacją, która działa nieprzerwanie od 1957 r. W świetle zapisu ust. 1 art. 48 określającego organizację Straży Ochrony Przyrody jest to niemożliwe z tego względu, iż dopuszcza on możliwość tworzenia tylu straży, ile jest organizacji i na każdym szczeblu administracji kraju. Wobec powyższego nie jest to jedna straż, o której mówi delegacja ustawowa, lecz winny to być liczne straże.

   Przede wszystkim należy też zaznaczyć, iż zapis art. 48 ustawy o ochronie przyrody ma charakter fakultatywny, daje możliwość ministrowi tworzenia SOP-u, a nie nakłada obowiązku. Zgodnie z tym zapisem, minister może, ale nie musi skorzystać z tego uprawnienia. Ponadto należy zaznaczyć, że zapis tego artykułu nie precyzuje, w jakiej formie powinien być składany wniosek organizacji społecznych zainteresowanych ochroną przyrody oraz w drodze jakiego aktu następowałoby powierzenie organizacjom tworzenia Straży Ochrony Przyrody.

   Zmianie zasadniczej uległy też przepisy dotyczące zasad i trybu przyjmowania członków SOP. Nowa ustawa w art. 48 ust. 2 określa warunki, jakie musi spełnić przyszły członek Straży Ochrony Przyrody: może to być każdy obywatel Rzeczypospolitej Polskiej, który wyraził zgodę na pełnienie tej funkcji, posiada pełną zdolność do czynności prawnych, nie był karany za przestępstwa oraz posiada znajomość przepisów prawnych. W takim wypadku uznanie ˝starej˝ Straży Ochrony Przyrody powołanej spośród członków niektórych tylko organizacji społecznych stawiałoby te osoby w uprzywilejowanej pozycji i naruszałoby prawa pozostałych obywateli i byłoby niezgodne z przepisami art. 58 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (DzU nr 78, poz. 483), która weszła w życie z dniem 17 października, przepis ten zapewnia każdemu wolność zrzeszania się.

   Art. 48 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody upoważnia ministra ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa, obecnie ministra właściwego do spraw środowiska, do określenia organizacji Straży Ochrony Przyrody, zasad i trybu przyjmowania jej członków oraz nadania jest statutu. Nie jest w zapisie tym sprecyzowana żadna data, a tym samym nie można mówić o niewykonaniu czy też zwłoce w wydaniu akt.

   Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 74 ust. 2 zapewnia, że ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych, w ust. 4 nakazuje władzom publicznym wspieranie działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska. Minister właściwy do spraw środowiska jako naczelny organ ochrony przyrody oraz wojewoda jako terenowy organ ochrony przyrody mają obowiązek zabezpieczyć obszary i obiekty chronione. Jednakże nic nie stoi na przeszkodzie, aby osoby fizyczne czy organizacje społeczne zainteresowane ochroną przyrody, w tym również byli członkowie Straży Ochrony Przyrody, wspierały te działania. Ochrona przyrody może odbywać się w ramach instytucji społecznego opiekuna przyrody powołanej ustawą o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r. art. 49 ust. 1.

   Jednocześnie chciałbym zauważyć, że wydanie aktów wykonawczych do ustawy o ochronie przyrody naruszyłoby art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który mówi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie. Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., ustanawiając źródła prawa, w art. 92 ust. 1 określiła wymagania, jakie winien spełniać akt wykonawczy, nie mówiąc o innych przepisach gwarantujących prawa i wolności obywatelskie oraz wyraźnie odesłała wszelkie działania represyjne do wyłączności organów władzy państwowej. Tak więc powierzenie organizacjom społecznym funkcji represyjnych byłoby niezgodne z przepisami Konstytucji RP. Ochrona środowiska przez władze publiczne powinna odbywać się w ramach prawa zgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym i dlatego do czasu zmiany zapisu ustawy o ochronie przyrody nie jest możliwe wykonanie tej delegacji ustawowej.

   Ponadto chciałbym zauważyć, iż Ministerstwo Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w 1996 r. podjęło próby uregulowania stanu prawnego Straży Ochrony Przyrody poprzez opracowanie projektów zarządzeń:

   1) w sprawie Straży Ochrony przyrody oraz zasad i trybu przyjmowania jej członków,

   2) nadania statutu Straży Ochrony Przyrody.

   Obydwa projekty zarządzeń zostały przesłane do uzgodnień międzyresortowych i nie uzyskały akceptacji Departamentu Prawnego Urzędu Rady Ministrów, który zakwestionował ich zgodność z art. 48 ustawy o ochronie przyrody (zał. 1).*)

   MOŚZNiL po naniesieniu proponowanych zmian w 1997 r. ponownie przesłało w ramach uzgodnień międzyresortowych projekty zarządzeń. W piśmie z dnia 16 września 1997 r. znak: DL.142-879 i 879/97 Departament Legislacyjny Kancelarii Prezesa Rady Ministrów zakwestionował zarówno treści ww. zarządzeń jak również ich ustawowe umocowanie (zał. 2).*) W związku z powyższym brak wykonania delegacji ustawowej nie leży po stronie Ministerstwa Środowiska, lecz wynika z wadliwego zapisu ustawy.

   Reasumując, mam nadzieję, że zarówno osoby fizyczne, jak i organizacje społeczne będą nadal współpracować z resortem środowiska, bez potrzeby wyposażenia organizacji społecznych w instrumenty represyjne. Jednocześnie chciałbym poinformować, iż obecnie trwają prace w Sejmie Rzeczypospolitej Polskiej w Nadzwyczajnej Podkomisji ds. rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody. Projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody obejmuje także zmianę art. 48, ukierunkowanego na uwzględnienie respektowania demokratycznych zasad państwa prawa. Projekt nowego brzmienia art. 48 jest następujący:

   ˝Art. 48. Działalność statutowa organizacji społecznych, mających na celu ochronę przyrody na obszarze parków narodowych lub parków krajobrazowych, wymaga uzgodnienia z dyrektorami tych parków, na obszarze nadleśnictw - z właściwymi nadleśniczymi, a na pozostałych terenach objętych formami ochrony przyrody - z właściwymi wojewódzkimi konserwatorami przyrody˝.

   Z poważaniem

   Minister

   Antoni Tokarczuk

   Warszawa, dnia 3 kwietnia 2000 r.