Odpowiedź wiceprezesa Rady Ministrów

na interpelację nr 3791

w sprawie konieczności dokonania zasadniczej reorientacji w polityce społeczno-ekonomicznej rządu RP

   Szanowny Panie Marszałku! W związku z interpelacją poselską pana posła Janusza Dobrosza w sprawie konieczności dokonania zasadniczej reorientacji w polityce społeczno-ekonomicznej rządu RP, przesłanej przy piśmie pana marszałka z dnia 20.04.2000 r. znak SPS-0202-3791/00 przedstawiam następującą informację:

   Rząd polski w oparciu o konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej oraz w oparciu o prawodawstwo socjalne prowadzi politykę ograniczania i przeciwdziałania ubóstwu. Polityka społeczna jest podstawowym instrumentem realizacji zasady sprawiedliwości społecznej: przeciwdziałaniu marginalizacji społecznej i wyrównywaniu szans. Wydatki socjalne mają istotny wpływ na łagodzenie i ograniczanie ubóstwa i zmniejszanie rozpiętości dochodowych.

   W okresie transformacji nastąpiły zasadnicze zmiany w rozkładach dochodów poszczególnych grup społecznych oraz zmiany relacji dochodowych pomiędzy tymi grupami. Szczególnie silny wzrost zróżnicowań dochodowych nastąpił na początku lat dziewięćdziesiątych. W ostatnich latach odnotować można spowolnienie tempa zmian, a w roku 1998 nastąpiło nawet zmniejszenie zróżnicowania dochodów w obrębie grup społecznych. Nie widać też istotnych przesłanek pozwalających przewidzieć radykalną zmianę tych tendencji w roku 1999. Ostateczne podsumowanie roku 1999 będzie jednak możliwe po opracowaniu przez Główny Urząd Statystyczny danych dotyczących sytuacji materialnej rodzin w 1999 r.

   Najwyższe dochody na osobę w latach 1994-1998 osiągnęły gospodarstwa osób pracujących na rachunek własny, następnie emerytów i rencistów oraz pracowników. Poniżej średnich krajowych kształtowały się natomiast w tym okresie dochody rodzin rolników oraz pracowników użytkujących gospodarstwa rolne. Najniższy poziom dochodów na osobę osiągały przeciętnie gospodarstwa domowe osób utrzymujących się z niezarobkowych źródeł - są to w większości rodziny utrzymujące się ze świadczeń społecznych, takich jak zasiłki dla bezrobotnych czy zasiłki z pomocy społecznej. Przeciętne dochody najzamożniejszych gospodarstw domowych - pracujących na własny rachunek przewyższały ponaddwukrotnie przeciętne dochody gospodarstw utrzymujących się z niezarobkowych źródeł (2,2-2,3 w latach 1994-1997, jedynie w 1998 r. relacja ta spadła do 1,9).

   Dystans przeciętnego dochodu na osobę gospodarstw utrzymujących się z niezarobkowych źródeł do innych grup społeczno-ekonomicznych kształtował się następująco:

1994-1997

1998

Gospodarstwo domowe pracownikówużytkujących gospodarstwo rolne

1,38-1,47

1,22

Gospodarstwa domowe rolników

1,51-1,68

1,37

Gospodarstwa domowe pracowników

1,75-2,87

1,62

Gospodarstwa domowe emerytów i rencistów

1,80-1,87

1,60

   Niskie przeciętne dochody to nie jedyne zjawisko towarzyszące gospodarstwom utrzymującym się z niezarobkowych źródeł. Gospodarstwa te charakteryzują się również znaczącym zróżnicowaniem dochodów wewnątrz własnej grupy. Dochody 10% osób z gospodarstw ˝najzamożniejszych˝ przekraczają ponad 4-krotnie dochody 10% osób z gospodarstw najuboższych. Bardziej dramatyczne zróżnicowanie dochodów występuje w przypadku gospodarstw rolników. Analogiczny wskaźnik w tym przypadku wynosi 7,5. W badanych latach wzrasta również zróżnicowanie dochodów gospodarstw pracujących na własny rachunek, gdzie omawiany wskaźnik przekroczył 4.

   Najniższe zróżnicowanie występuje w gospodarstwach emerytów i rencistów (poniżej 3) oraz w relatywnie niezamożnych gospodarstwach pracowników użytkujących gospodarstwa rolne (3,2-3,3); w gospodarstwach rodzin pracowniczych wynosił on 3,4-3,6.

   W ostatnich latach nie odnotowano istotnych zmian w zasięgu ubóstwa. Zasięg ubóstwa materialnego w zależności od przyjętych obiektywnych i subiektywnych linii ubóstwa przedstawiony jest w tab. 1.

Tabela 1. Zasięg ubóstwa w Polsce w 1997 r. i w 1998 r.

Granice ubóstwa

Stopa ubóstwa(odsetek osób poniżejgranicy ubóstwa)

1997

1998

Minimum socjalne

50,4

49,8

Minimum egzystencji

5,4

5,6

Relatywna (50% średnichekwiwalentnych wydatkówgospodarstw domowych)

15,3

15,8

Granica subiektywna(lejdeńska)

30,8

30,8

Źródło: A. Szukiełojć-Bieńkuńska: Wskaźniki ubóstwa(na podstawie badań budżetów gospodarstw domowych),

GUS, Warszawa 1998 i 1999 r.

   Z powyższych szacunków wynika, że w latach 1997-1998 co dwudziesty Polak żył w rodzinie, która znajdowała się poniżej minimum egzystencji, miała więc trudności z zaspokojeniem najbardziej elementarnych potrzeb, natomiast prawie co drugi żył w gospodarstwie domowym, w którym poziom dochodów był niższy od minimum socjalnego. Wydatki ok. 6 mln osób nie przekraczały natomiast 50% przeciętnych wydatków ogółu gospodarstw domowych.

   Ryzyko popadania w ubóstwo zależy od szeregu czynników zarówno demograficznych, jak i społeczno-ekonomicznych. Do głównych z nich należy:

   - niezarobkowe źródło utrzymania, bezrobocie

   Zdecydowanie w najtrudniejszej sytuacji znajdowały się rodziny utrzymujące się ze źródeł niezarobkowych (w tym głównie z zasiłków dla bezrobotnych i świadczeń pomocy społecznej). W 1997 r. i 1998 r. ok. 48% osób w tej grupie gospodarstw domowych żyło poniżej relatywnej granicy ubóstwa, a ok. 26% - poniżej minimum egzystencji. Relatywnie częściej w sferze ubóstwa znajdowały się rodziny dotknięte bezrobociem.

   - miejsce zamieszkania

   Częściej niż w dużych miastach niskim poziomem konsumpcji charakteryzowały się rodziny z małych ośrodków miejskich oraz ze wsi. Relatywnie najrzadziej ubóstwem dotknięci są mieszkańcy dużych aglomeracji miejskich. W miastach liczących co najmniej 500 tys. mieszkańców odsetek osób znajdujących się poniżej granicy ubóstwa relatywnego w roku 1998 wynosił odpowiednio 3,9%, w miastach do 20 tys. mieszkańców - ok. 16%, natomiast na wsi - ok. 25%. Najwyższym odsetkiem ubogich na wsi odznaczały się rodziny niemające własnego gospodarstwa rolnego i utrzymujące się głównie ze źródeł niezarobkowych innych niż emerytura lub renta.

   Poniżej minimum egzystencji w omawianych latach znajdowało się natomiast prawie 9% mieszkańców wsi i nieco ponad 3% mieszkańców miast.

   Zasięg ubóstwa jest silnie zróżnicowany również w przekroju regionalnym. Najbardziej upośledzone są regiony północnej Polski, Kielecczyzny oraz obszarów wzdłuż wschodniej granicy Polski.

   - niski poziom wykształcenia

   Na sytuację materialną rodziny w istotny sposób wpływa poziom wykształcenia głowy rodziny; im poziom wykształcenia jest wyższy, tym mniejszy odsetek osób zagrożonych ubóstwem. W 1998 r. w gospodarstwach domowych, w których głowa legitymowała się wykształceniem co najwyżej podstawowym, wydatki niższe od relatywnej linii ubóstwa miało ok. 26% osób, w rodzinach z wykształceniem średnim - 7,6%, a z wykształceniem wyższym - 1,6%. Poniżej poziomu egzystencji żyło natomiast 10,3% osób z gospodarstw, których głowa miała wykształcenie podstawowe i 0,4% osób - wykształcenie wyższe.

   - wielodzietność i rodziny niepełne

   Wyższym od przeciętnego odsetkiem osób ubogich odznaczały się rodziny ludzi młodych, a więc będące w fazie rozwojowej, wychowujące dzieci. W najtrudniejszej sytuacji były jednakże rodziny wielodzietne. Wśród małżeństw z co najmniej 4 dzieci na utrzymaniu poniżej relatywnej granicy ubóstwa żyło ok. 42% osób, a poniżej minimum egzystencji - 20% osób.

   Działania rządu skierowane są z jednej strony na łagodzenie ubóstwa, z drugiej - na usuwanie jego przyczyn. Rząd przyjął i pracuje nad wieloma programami, których efektem będzie zmniejszenie zróżnicowań społecznych i usuwanie przyczyn ubóstwa.

   Szczególną troską rządu jest sytuacja rodzin rolników i ludności wiejskiej. Rząd podjął w porozumieniu z rolniczymi związkami zawodowymi działania, które zapobiegają obserwowanemu w ostatnim okresie znacznemu spadkowi dochodów rolników. Negocjowany obecnie Pakt dla Rolnictwa i Obszarów Wiejskich stanowić ma w zamierzeniach rządu podstawę długotrwałej i stabilnej polityki skierowanej z jednej strony na zapewnienie dochodów rodzin utrzymujących się z rolnictwa, z drugiej zaś na stworzenie warunków rozwoju obszarów wiejskich, w tym rozwoju edukacji dzieci i dorosłych oraz rozwoju infrastruktury i przedsiębiorczości. Reforma oświaty w połączeniu z systemem stypendiów dla dzieci niezamożnych rodzin wiejskich, środkami skierowanymi na modernizację i doposażenie szkół oraz tworzenie gimnazjów, zachęty dla nauczycieli deficytowych kierunków do podejmowania pracy w środowisku wiejskim tworzą szeroki wachlarz instrumentów, których efektem ma być podniesienie kwalifikacji ludności wiejskiej oraz zwiększenie ich konkurencyjności na rynku pracy. Realizowane i planowane programy rozwoju infrastruktury w obszarach wiejskich oraz wspierania rozwoju przedsiębiorczości stworzą podstawy do ograniczania bezrobocia jawnego i ukrytego na terenach wiejskich oraz wzrostu dochodów rodzin tam żyjących.

   Szczególnie istotnym problemem mającym niewątpliwy wpływ na ubóstwo w Polsce jest notowany wzrost bezrobocia. Przyczyny tych zjawisk są różnorodne: bardzo duży napływ młodych ludzki na rynek pracy związany z wyżem demograficznym lat osiemdziesiątych, wzrost zainteresowania możliwością zarejestrowania w Urzędzie Pracy celem zapewnienia zabezpieczenia zdrowotnego. Jest jednak niewątpliwym faktem, że rozwój gospodarczy nie tworzy miejsc pracy niezbędnych do ograniczenia bezrobocia. W styczniu br. rekomendacje rządu uzyskał dokument pn. ˝Narodowa strategia zatrudnienia i rozwoju zasobów ludzkich 2000-2006˝. Strategia ta oraz inne programy rządowe, takie jak: ˝Strategia finansów publicznych i rozwoju gospodarczego Polski 2000-2010˝, ˝Kierunki działań rządu wobec małych i średnich przedsiębiorstw do 2000 r.˝, ˝Średniookresowa strategia rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich˝ oraz programy restrukturyzacji poszczególnych sektorów gospodarki zawierają zestaw instrumentów organizacyjno-prawnych, które będą skutkowały zarówno pożądanym spadkiem bezrobocia jak i rosnącym zatrudnieniem przez powstawanie nowych miejsc pracy. ˝Narodowa strategia zatrudnienia i rozwoju zasobów ludzkich˝ formułuje szereg propozycji i działań. I tak:

   - W celu zwiększenia zatrudnialności ogromne wysiłki ponoszone będą na rzecz rozwoju edukacji zawodowej. Zasadniczym celem działań w tym zakresie jest poprawa jakości i zasięgu kształcenia i szkolenia zawodowego. Ta forma pomocy adresowana będzie zwłaszcza do ludzi młodych - absolwentów szkół, którzy nie mogą znaleźć pracy. Ponadto podejmowane będą działania interwencyjne na rzecz osób długotrwale bezrobotnych i szczególnie zagrożonych bezrobociem.

   - W obrębie wspierania przedsiębiorczości szczególną wagę przywiązuje się do rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw. Służyć temu będzie uproszczenie procedur zakładania i prowadzenia przedsiębiorstw, działania edukacyjne ułatwiające zarządzanie małą firmą oraz różnorodne formy pożyczek na zakładanie małych firm oraz tworzenie w nich nowych miejsc pracy.

   - Rząd będzie zmierzał do liberalizacji warunków zatrudnienia drogą ułatwiania zawierania umów o pracę w zróżnicowanych formach. Zamierza się również wprowadzić takie rozwiązania prawne, które zniechęcać będą do pozostawania w stanie bierności zawodowej.

   - Istotnym celem Strategii jest poprawa szans kobiet na rynku pracy. Podjęte zostaną prace nad rozwiązaniami ułatwiającymi kobietom łączenie funkcji macierzyńskich z pracą zawodową.

   Na bazie ˝Narodowej strategii zatrudnienia i rozwoju zasobów ludzkich˝ tworzony jest w chwili obecnej Narodowy plan działań na rzecz zatrudnienia na lata 2000-2001, który zawiera zestaw konkretnych działań operacyjnych przewidzianych do wdrożenia w tym okresie. Już obecnie oraz w najbliższej przyszłości uruchamiane są na terenie kraju finansowane ze środków krajowych i zagranicznych programy wspierające realizację Strategii.

   Ze względu na występujące duże zróżnicowania przestrzenne sytuacji na rynku pracy oraz sytuacji materialnej ludności realizacja tych programów przebiegać będzie na terenach wymagających szczególnej pomocy: na terenach wiejskich i małych miast oraz w takich województwach, jak warmińsko-mazurskie, podkarpackie, podlaskie, lubelskie i śląskie.

   Szczególną rolę w łagodzeniu ubóstwa i usuwaniu jego przyczyn pełni pomoc społeczna. Instytucja ta została w ostatnim okresie istotnie wzmocniona o wiele instrumentów pozwalających skuteczniej przeciwdziałać ubóstwu. Powstałe w ramach reformy administracji państwowej powiatowe centra pomocy rodzinie realizują nowe zadania poradnictwa rodzinnego i przeciwdziałania patologii. Powstały nowe formy pomocy, podjęty został program reformy instytucji opiekuńczych dla dzieci. Realizowane są programy dożywiania dzieci w szkołach oraz programy wspierające gminy w realizacji zadań w zakresie zapewnienia niezbędnego schronienia, odzieży i wyżywienia osobom bezdomnym. Zjawisko bezdomności ma swoje wielorakie przyczyny i przejawy, odzwierciedlone w konkretnej sytuacji osób. Nakłada się tu często problem nieprzystosowania społecznego i długotrwałej marginalizacji społecznej, brak aktywności na rynku pracy, jak również małe na nim szanse. W najbliższym czasie rozpocznie się realizacja programu wychodzenia z bezdomności, która stworzy szanse dla osób pragnących zmienić swoją sytuację życiową.

   Wprowadzona w roku 1997 reforma systemu zasiłków rodzinnych wzmocniła pomoc udzielaną rodzinom wielodzietnym oraz osobom wychowujących dzieci niepełnosprawne.

   Podstawą skutecznej polityki ograniczania ubóstwa jest stabilny wzrost gospodarczy. Jest rzeczą oczywistą, że determinuje on w ogromnym stopniu wielkość środków, jakie mogą być przeznaczone na wspieranie dochodów rodzin ubogich, tworzy też on podstawy wzrostu dochodów z pracy. Rozsądne wyważenie pomiędzy wymogami utrzymania stabilnego wzrostu ekonomicznego a zakresem redystrybucji socjalnej jest podstawą długookresowej polityki ograniczania ubóstwa i jego źródeł. W Polsce na politykę socjalną przeznaczamy około 24% produktu krajowego brutto. Wysokość wydatków socjalnych w Polsce jest relatywnie wysoka na tle grupy biedniejszych krajów Unii Europejskiej, takich jak Grecja, Hiszpania czy Portugalia, gdzie na politykę społeczną przeznacza się około 19-21% produktu krajowego brutto.

   Istotną kwestią jest, aby tak ogromne środki wykorzystywane były efektywnie - by były dobrze adresowane i by służyły, o ile to możliwe, wsparciu rodzin i osób w ich aktywności ekonomicznej, a nie ich trwałemu uzależnieniu od pomocy państwa. Zmiany, jakim podlegała i podlega polityka społeczna, podporządkowane są tym celom. Rząd z otwartością i powagą traktuje wszelkie inicjatywy, które mogą zwiększyć skuteczność prowadzonej polityki społecznej.

   Z szacunkiem

   Wiceprezes Rady Ministrów

   Longin Komołowski

   Warszawa, dnia 25 maja 2000 r.